Tuesday, April 11, 2023
中國最早的銀行法——《大清銀行則例》| 銀行法研究專欄第18期
尤越：國家文物局幹部，曾任職於上海市銀行博物館。
導語：清政府設立的戶部銀行是中國最早的國家銀行，其成立是為了集中中央財政權力，擺脫外國銀行的控制，整頓國內混亂的幣制。隨著清廷內部派系勢力的鬥爭，大清銀行對財政的把控力度也有所波動。1908年，清政府頒行《大清銀行則例》24條，強化了大清銀行作為國家銀行的職能，有力地加強了中央財政集權。
鴉片戰爭後，外國銀行陸續入駐各通商口岸，他們憑藉不平等條約賦予的特權，肆意發鈔、向工商業貸款，意圖操控中國的金融財政；國內紛紛成立的官銀錢局、錢莊、票號看到發行鈔票利益頗豐，在準備金不足的情況下也大量發行各類錢票、庄票。一時間，各種鈔票混合流通或各佔一隅，金融秩序非常紊亂。更何況內憂外患下，清政府欠下巨額的賠款、外債，國庫缺乏，任何改革都無從實施。有識之士認為此種局面下，需辦起國家銀行，統一發行貨幣，整頓金融幣制，挽救財政困局。
時任軍機大臣奕劻與戶部尚書鹿傳麟極力主張集中財權，仿照西方國家創辦國家銀行。光緒二十九年（1903年），清朝廷派人赴日考察，籌設中央銀行相關事宜。光緒三十年正月廿八（1904年3月14日），戶部向皇上奏報創辦銀行計劃，奏曰：「現當整齊幣制之際，亟賴設立中央銀行為推行樞紐。臣等再三籌商，擬由戶部設立，籌集股本，參閱各國銀行章程，斟酌損益，迅即辦起銀行，以為財幣流轉總匯之所。」不久，戶部擬訂了《試辦銀行章程》，恭呈御覽。清廷見奏，當即批准了這個銀行章程。
1905年9月27日，清政府在北京設立「戶部銀行」，設總辦和副總辦各一人。這便是我國最早由官方開辦的國家銀行。戶部銀行為官商合辦的股份制銀行，準備資本為庫平銀400萬兩，分為4萬股，戶部認購一半，其餘由官商民眾購買，只限於中國人，不可轉賣給外國人。總行設於北京東交民巷，隨後，在天津、上海、濟南、漢口、奉天、庫倫等地成立分號、分行，至宣統二年，已有分行21家，分號達35家。戶部銀行歸國家保護，必要時可向戶部請給庫款接濟。同時，戶部銀行擴大了戶部的財政權力，但此時尚未起到中央銀行的職能。
當時，北洋新軍處於擴張之際，軍資緊張、糧餉不足。袁世凱集團勢力希望通過建立新銀行來爭奪部分財政控制權，以緩解軍隊財政壓力。袁世凱政治盟友奕劻的長子、時任商部尚書的載振，在1906年4月奏請朝廷由商部設立「商業銀行」，他提出，新銀行與戶部銀行彼此辦事界限不同，可以密切關聯、交相互助，戶部銀行負責綜核度支、厘整幣制、交納公款，而新銀行則負責提倡商務，籌集資本以振興農工路礦各項實業，新銀行之設立大有裨益於中國財政。時任戶部尚書的鐵良對此分權之舉甚為不滿，上書力陳：按照各國銀行法，銀行可分為兩種，一種是國家設立的擁有特權的國家銀行，另一種是商民請求設立的民立銀行，不管是國家銀行還是民立銀行，戶部都有統轄查考權。清廷接納了鐵良的意見，奕劻、袁世凱集團新設銀行的第一次請求未果。
1906年9月，清廷以預備立憲為由，改組部院各衙門，將戶部改組為度支部，統領全國財政。1907年4月，載澤接任度支部尚書。「丁未政潮」之後，奕、袁集團實力大振，他們與郵傳部關係緊密，當時中國鐵路、郵電、輪船事業正蓬勃發展，集聚的資金十分雄厚。時任郵傳部尚書的陳璧為奕劻一手所扶植，陳璧於1907年11月向朝廷提議由郵傳部設立交通銀行。這次的理由是，京外各商埠銀行並起，朝廷僅有度支部下一家銀行，勢單力薄，急需聯合官商，廣設銀行以助中央。陳璧反覆強調，此舉與國家銀行並行不悖，而國家也必因此受益。此時，奕劻身為軍機首樞，內外齊心，最終襄助交通銀行於1908年2月批准成立。
此時的度支部尚書載澤與鐵良一樣是反袁派，為了限制北洋系，慈禧太后將包括載澤在內的「滿人五虎」調入權力中心。載澤敏銳地意識到，交通銀行業務靈活，聯絡廣泛，若任之發展壯大，其日後所能籌集和掌握的資金遠在戶部銀行之上，這對中央財政集權無疑是一大威脅。為了進一步加強清廷財政集權，以載澤為首的清朝皇族勢力大力推動戶部銀行改組，載澤藉機給朝廷上了一道摺子，針對「近年風氣開通，官立、私立銀行日多」的情況，奏請朝廷釐定各銀行則例。這明顯是要由度支部掌管「官立」銀行交通銀行的緊箍咒。此外，載澤還在奏摺中提出將戶部銀行升級為中央銀行，更名大清銀行，以明確其與清廷之間的唯一性關係。1908年7月，戶部銀行總行、分行各機構一律改名為大清銀行。
在載澤的主持下，度支部奏定《大清銀行則例》24條，進一步確定該行的國家銀行性質和中央銀行職能。《則例》重申了大清銀行發行貨幣、代理國庫、穩定通貨等職能，在此基礎上著力於集中中央財權，如規定大清銀行有代國家發行紙幣的權力，但需呈報度支部批准；大清銀行經理國庫事務及公家一切款項，但得由度支部配定；大清銀行有代國家發行新幣的責任，應隨時體查市面情形，向度支部請領新幣，經度支部核准後，知照造幣廠以資流通；總辦改稱監督，並由度支部奏派監理官二人，監理一切行務。還規定，凡是經營票據貼現、短期拆放、存款、放款、買賣生金銀、兌換貨幣、代收票據、發行票據等業務的都稱之為銀行，即票號、錢莊等傳統金融機構也需遵照該則例而行。
1908年12月，載澤再上《集中財權並請各省申報發行紙幣折》，藉助大清銀行之力進一步集中國家財政。《大清銀行則例》是我國第一部銀行法，對官立、私立銀行及其他金融機構的職能及行業規範作出了一些規定，其核心意義在於，進一步鞏固了大清銀行的國家銀行性質，幾乎將大清銀行的控制權完全歸於度支部，很大程度上加強了中央財政集權。
（本文刊載於《中國城市金融》2017年第10期；感謝尤越老師授權本專欄刊載。）
專欄主持人：何海鋒，法學博士，北京市天同律師事務所顧問。
專欄介紹：當前我國銀行業發展日新月異，商業銀行從單一存貸款業務走向混合經營和網路經營，各種新興銀行業態不斷出現，開放銀行方興未艾，銀行監管的理念、框架和方式也在調整升級，《商業銀行法》《銀行業監督管理法》等法律修訂和完善勢在必行。在此背景下，銀行家雜誌推出《銀行法研究專欄》，分享最新最重要的銀行法研究成果，為銀行法的修訂完善以及實施落地提供參考，敬請關注。
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